Заменить лицензирование страхованием ответственности не так-то просто - январь 2008 г.
Пугач О.
Персоналии: Григорьев А.В., Долгополов А., Ионкин В.В., Малышева А.
Организации: Ингосстрах, Малакут, Росгосстрах, ФССН
Идея замены лицензирования «отдельных видов деятельности» обязательным страхованием ответственности выглядит весьма перспективной. Однако до сих пор никто не знает, как она будет реализована.
В марте, на ставшем уже знаменитым заседании президиума Гос.совета в Тобольске, пребывавший тогда еще в статусе избранного президента Дмитрий Медведев поделился с участниками дискуссии идеей о замене лицензирования (как известно, крайне неэффективного) страхованием ответственности. Для начала хотя бы по некоторым видам бизнеса.
Аргументация выглядела вполне убедительно. Страховщики привыкли дотошно и въедливо оценивать любые риски. А значит, логично было бы возложить часть функций контроля над деятельностью бизнеса на них, избавив предприятия от общения с государственными проверяющими, что выливается в коррупцию, взятки, поборы и прочие всем известные неприятности. Не менее логично, что одним из первых документов, подписанных Дмитрием Медведевым после вступления в должность, стал указ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений». Разве что теперь высказанные в Тобольске предложения получили сжатую императивную форму. Лицензирование — заменить. Проект и отчеты — представить.
Сам по себе подход вовсе не нов. Впервые о замене лицензирования более действенными рыночными механизмами в правительстве заговорили еще в 1992 году — при Егоре Гайдаре. Правда, дальше разговоров и бесконечных доработок концепции дело так и не пошло. Однако страховщики о столь многообещающей для них идее не забыли и в течение последних пяти лет при каждом удобном случае напоминали о преимуществах страхования по сравнению с лицензированием.
С еще большим энтузиазмом страховщики рассказывали о том, как все это будет работать. При наступлении страхового случая страховая компания выплатит третьим лицам компенсацию за ущерб, нанесенный компанией-страхователем. И все, не нужно никаких лицензий! Достаточно обязать предприятия страховать ответственность. А уж страховщики сами вынут из них душу и заставят соблюдать все мыслимые и немыслимые регламенты.
Финал подобных теоретизирований оказывался не менее очевидным: оживление до сих пор полумертвого рынка страхования ответственности перед третьими лицами, рост выплат и страховых премий, а в результате — увеличение налогооблагаемой базы. Остается добавить к списку преимуществ передового метода сокращение армии чиновников, обмеление коррупционных финансовых потоков — и можно хлопать в ладоши. От ГУПов, ведающих выдачей лицензий, такого уж точно не добьешься.
Похоже, мечта страховщиков становится явью. В ближайшие два месяца экспертам Минфина и Минэкономразвития поручено подготовить законопроект о замене лицензирования страхованием ответственности и передать его на рассмотрение в Госдуму. Кроме того, все без исключения ведомства должны будут внести свои предложения по приведению действующей нормативной базы в соответствие с президентским указом.
Прежде всего, придется вносить изменения в закон «О лицензировании некоторых видов деятельности», которым установлен перечень видов, подлежащих лицензированию. Конкретных указаний на этот счет от президента не поступало. А значит, страховщики, разработчики проектов документов и законодатели пока могут самостоятельно выбирать отрасли, которых изменения коснутся в первую очередь. Так что проще привести список тех сегментов, которых новации не коснутся.
«Полагаю, что лицензирование останется в таких областях, как авиация, военная техника, криптография и защита информации, оборот наркотических веществ, в некоторых других, критичных для безопасности страны», — говорит начальник отдела страхования ответственности Росгосстраха Анна Малышева. А директор департамента гос.регулирования в экономике МЭРТ Андрей Шаров уже назвал несколько видов бизнеса, претендующих на роль «тестового полигона». Среди них оказались перевозка грузов, строительство, а также пожароопасные объекты — вне отраслевой привязки.
Для реализации страховой схемы потребуется принять новый закон — или несколько «сфокусированных» актов, определяющих базовые принципы. Не менее очевидно, что к каждому новому или переработанному закону придется прицепить еще и длинный состав подзаконных актов, регулирующих отдельные вопросы. Наконец, пока никто не знает, как в точности будет реализована вся система. Каким образом предприятия будут допускаться к страхованию ответственности? Всем ли страховщикам разрешат страховать ответственность — или только по итогам конкурса? Кто и как будет вносить страховщиков в реестр?
Впрочем, на взгляд председателя совета директоров страхового брокера «Малакут» Андрея Долгополова, это технические и во многом второстепенные вопросы. Куда важнее параметры нормативной базы, вводящей новые виды обязательного корпоративного страхования. До сих пор обязательное страхование регулируется нормами, разбросанными по разным законодательным актам. Упоминания о необходимости страховать ответственность обнаруживаются в Воздушном кодексе и многочисленных законах — «Об аудиторской деятельности», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и других. Вот почему, пользуясь случаем, Долгополов предлагает более целесообразный, на его взгляд, вариант — принять отдельный закон об обязательном страховании гражданской и профессиональной ответственности, разом расставляющий все необходимые акценты. Такой документ должен исчерпывающим образом описывать подлежащие обязательному страхованию объекты, риски, от которых они должны быть застрахованы, а также размеры страховых сумм и порядок определения тарифов.
В процессе подготовки нормативной базы неминуемо придется учитывать, что в одних случаях речь будет идти о страховании общегражданской, а в других — профессиональной ответственности. Судя по всему, придется вносить изменения еще и в главу 48-ю Гражданского кодекса.
— Сейчас же получается, — напоминает Андрей Долгополов, — что страхование профессиональной ответственности может осуществляться на случай страхования ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, на случай страхования ответственности по договорам или на случай наступления убытков от предпринимательской деятельности. Увы, отсутствие четкого регулирования приводит к противоречивости в практике этого вида страхования.
Наконец, придется в очередной раз вносить изменения в многострадальный Налоговый кодекс, чтобы дать ответ на вопрос о том, как и по каким правилам, будут рассчитываться с бюджетом страхователи, застрахованные лица и выгодоприобретатели (например, получившие страховую компенсацию покупатели некачественных товаров).
Руководители ведущих страховых компаний присматриваются к развернувшейся активности с нескрываемым интересом. Хотя и с некоторой опаской. К тому же недоказанным остается собственно главный тезис о том, что замена лицензирования обязательным страхованием не станет стимулом к еще большей безответственностью и халатности. Да, лицензия как «моментальный снимок» состояния объекта никогда не гарантировала, что получившее ее предприятие будет выполнять все свои обязательства. Но и страхование не безупречно Доказательство тому — постоянно растущая статистика мошенничества на рынке страхования. Анна Малышева (Росгосстрах) подчеркивает: «Важно понимать, что страхование призвано предоставить денежные средства в интересах лиц, потерпевших от последствий ошибок. Но делать свое дело и исполнять свои обязательства по договорам предприниматели в любом случае должны сами».
Сила воли
Есть мнение, что в условиях действующего законодательства (а также с учетом невысоких темпов изменения его качества) замена лицензирования страхованием ответственности невозможна в принципе. И все потому, что руководители многих предприятий вообще не считают ответственность перед третьими лицами сколько-нибудь значимым риском для бизнеса. Да и бизнес, судя по всему, не в восторге от такой перспективы.
Своим опытом с «Бизнес-журналом» делится генеральный директор одного из крупнейших обрабатывающих предприятий России, попросивший не называть его имени: «Мы страховались по полному пакету рисков в течение трех лет. А потом подсчитали, сколько тратим на страхование ежегодно, прослезились и решили: вероятность событий, от которых мы пытаемся защититься, слишком низка, тогда как «спокойствие» в условиях полной страховой защиты никак не согласуется с рентабельностью». Руководители компании сделали выбор в пользу риск-менеджмента, и вот уже год о страховании ответственности здесь не вспоминают. От избыточных расходов на страхование перевозимых товаров отказались и в сети «Банана-Мама». Оказалось, что транспортные компании настолько боятся потерять крупного заказчика, что готовы в любой форме возместить допущенный по их вине ущерб. Вот и все решение.
Еще труднее оценить перспективы замены лицензирования страхованием ответственности в сегменте малого бизнеса. «Малый бизнес в России не страхуется сегодня вообще, — говорит генеральный директор «Ингосстраха» Александр Григорьев. — К нам идут большие компании с мировым именем, для которых страхование рисков — безусловный корпоративный стандарт. При страховании в сфере фармакологии, медицинских испытаний размеры страховых сумм могут составлять от пяти до ста миллионов долларов только по одному случаю. Да, страхование ответственности перед третьими лицами — цивилизованный путь развития малого и среднего бизнеса во всем мире. То есть идея — правильная. Но есть аспекты, которые вызывают беспокойство. Первое чтобы довести реформу до конца, нужна абсолютная политическая воля. Пожарная служба, санэпиднадзор, потребительское законодательство, локальные нормы по техногенным производствам — все они заточены именно под лицензирование. А значит, предстоит работа, которая займет не год и не два, а много больше времени. Если есть желание сделать все быстро, придется образовывать комиссии с абсолютными полномочиями в части подготовки и согласования в правительстве правовых актов, чтобы президент и парламент сразу могли их утвердить».
Другая проблема, на которую обращает внимание Григорьев: чиновники не видят разницы между кредитным и страховым риском. На самом же деле отличия носят принципиальный характер.
— Надлежащее выполнение обязательств, упомянутое в одноименном законе, — это не страховой случай, — напоминает Григорьев. — Предположим, компания обанкротилась или бухгалтер убежал с деньгами. Это кредитный риск, но не страховой случай. В любом учебнике по страхованию сказано: риск включает в себя вероятность, регулярность и носит характер объективного социального явления. Однако побег с деньгами или банкротство — это не пожар и не перерыв в производстве.
Наконец, полезно изучить опыт применения ОСАГО и страхования путешествующих. В этих отраслях законодатели обошлись минимальными суммами, ссылаясь на низкие доходы населения и ограниченные возможности мелких тур-операторов. А значит, велика вероятность, что и теперь законодатели будут следовать той же логике. В таком случае страхование ответственности, заменяющее лицензии, окажется фикцией. Пострадавшая сторона (например, покупатель) сможет рассчитывать лишь на символическую компенсацию, производства не станут экологически чистыми, механизмы — безопасными, а продукты — безвредными. Разве что чиновники лишатся части своих доходов. Однако и это сомнительный результат: бюрократия давно научилась компенсировать свои потери.
Заместитель руководителя Федеральной службы страхового надзора Владимир Ионкин считает идею замены лицензирования обязательной страховой ответственностью вполне здравой, разве что делает на всякий случай оговорку: «Дьявол, как известно, в деталях». Что же, это повод пофантазировать на тему о том, «что будет, если».
Начнем с идеального сценария. В июне-июле страховщики активно излагают гос.органам свои опасения и пожелания, причем Минфин и Минэкономразвития учитывают значительную часть предложений участников рынка, включая тарифную политику и размеры страховой премии. А главное, после долгих дискуссий принимается решение отказаться от минимальных, символических сумм, чтобы избежать профанации идеи как таковой. В конце июля на рассмотрение в Госдуму поступает законопроект о замене лицензирования страхованием ответственности, который после оперативной чистовой доводки принимается в третьем чтении. Одновременно в соответствие с новым законом приводятся все прочие нормативные акты. Затем в течение нескольких лет количество ГУПов, ведающих выдачей лицензий, существенно сокращается. Снижается административное давление на бизнес (особенно на малый и средний). Разумеется, предприятиям приходится теперь раскошеливаться на страховые контракты, да и страховщики поначалу не доверяют страхователям, заключая договоры «по верхней планке» и проводя дотошный анализ деятельности своих клиентов (выступая одновременно в роли консультантов). Но вскоре стремление к экономии стимулирует владельцев компаний самостоятельно минимизировать риски, что выражается в росте эффективности управления, а следом — качества товаров и услуг. В свою очередь потребители и прочие «третьи лица» получают возможность требовать компенсации за ущерб, нанесенный им компаниями, прежде работавшими на основании лицензий. В общем, все довольны.
Однако есть обстоятельства, заставляющие набрасывать и иной прогноз развития событий. Для начала: на российском страховом рынке до сих пор хватает примеров «псевдо-страхования», когда невероятно дешевый полис приобретается исключительно для успокоения надзирающих инстанций, хотя всем известно, что выплаты по такому контракту в случае наступления страхового случая либо смехотворно малы, либо практически нереальны. Подобный опыт, разумеется, никак не стыкуется с цивилизованной деловой практикой. Иными словами, одну из вариаций пессимистического сценария можно озаглавить «Страхование для проформы».
Другой, не менее вероятный сюжет — повторение истории с ОСАГО, когда в погоне за «социальной направленностью» закона были проигнорированы реальные параметры убыточности, что привело некоторых страховщиков к банкротству. А ведь построить убедительную статистическую модель в сегменте ответственности предприятий — задача куда более сложная.
Самое неприятное, что может произойти, — это скоропалительное принятие закона, подготовленного без участия представителей бизнеса и изобилующего массой белых пятен. Кроме того, высока вероятность, что ГУПам, ведающим лицензированием, оставят на растерзание значительную часть производящих и обрабатывающих видов бизнеса, тогда как страховщикам придется довольствоваться лишь страхованием профессиональной ответственности. Если так, то малые и средние предприятия получат очередной скрытый налог. Разве что уплачивать его придется не государству (официально) и его представителям (в конвертах), а страховщикам.
Впрочем, ответов нам ждать недолго: новый президент требует решить задачу в максимально короткий срок.
Бизнес-журнал № 12, 2008 г., c.60-63
Обзор страхового рынка 2008 г.
